[摘要] 随着我国经济的飞速发展以及房地产市场的繁荣，使得近些年来城市建设如火如荼，各地新城新区的开发建设层出不穷。在几番新城新区的建设热潮后，房地产市场的疲软和盲目扩城后的无人问津，使得大批“空城”、“鬼城”开始显现，不断有新城新区被媒体列入“中国十大鬼城”、“中国实时空城”等排名中。
随着我国经济的飞速发展以及房地产市场的繁荣，使得近些年来城市建设如火如荼，各地新城新区的开发建设层出不穷。在几番新城新区的建设热潮后，房地产市场的疲软和盲目扩城后的无人问津，使得大批“空城”、“鬼城”开始显现，不断有新城新区被媒体列入“中国十大鬼城”、“中国实时空城”等排名中。从三四线城市到一二线乃至特大城市周边，都有“空城”存在。
“空城”知多少
在今年十一期间，有媒体爆出，号称“亚洲别墅区”的京津新城推出折扣，上百万元别墅降至八十余万元，仍少人问津。据悉，这座2004年开盘的京津新城位于京津唐中心腹地的天津市宝坻区，其远景规划8000多套别墅，目前已建成约3000套。预计容纳二三十万人口，可入住率却一直饱受诟病，早已被外界冠以“鬼城”之称。由于交通不便、配套短缺等问题，京津新城不管是借助“环渤海湾经济区核心地带”的区位优势，还是抓紧“京津冀一体化”的政策风向来宣传，都不改几年来人气惨淡的状况。
这座位于北京与天津两座特大城市之间的新城尚且沦为“空城”，在经济发展水平较弱的三四线城市兴建的新城中成为“空城”、“鬼城”的更不在少数。
其中比较引人关注的，如耗时8年，斥资50多亿元，面积32平方公里，规划人口百万实际居住人口8万的内蒙古鄂尔多斯的康巴什新城；以“中国曼哈顿”为目标的天津响螺湾商务区8年前便起步建设，可原定的建设时间表一再推迟，其中多个项目遭遇“停工”，至今人烟稀少，宛如鬼城。
此外，营口鲅鱼圈新城、郑州郑东新城、宁夏海原新城、昆明呈贡新区、广州花都别墅群、上海松江新城、临港新城、辽宁东戴河新区等都被外界冠以“空城”、“鬼城”之名，这些新城新区中有资源枯竭型城市，有季节性空置的旅游胜地。其所处地区，有的在内陆，有的为沿海城市，经济或发达或落后，且不分一二三线城市，“空城”、“鬼城”现象普遍存在。
“‘空城’现象具体到不同地区本质上各有不同。”国务院发展研究中心东方文化与城市发展研究所副所长黄斌将我国的“空城”大致分为三类区域：
类是总人口和城市人口均在净增长的区域，比如京津、长三角、珠三角的绝大部分区域，这些地方的“空城”，本质上是短期内住宅投资太多，就业和公共服务跟不上，很多房子卖了没人住，成为投资品。
第二类是总人口净减少、城市人口净增加的区域，如中部大部分地区、东部欠发达地区和西部重点城市群地区。这类地区的“空城”成因比较复杂，可能是因为产业培育滞后于城市建设；也可能是新区定位不准，小区域内重复建设、同质竞争；也可能是交通和公共服务设施跟不上等。
第三类是总人口和城市人口都在净减少的区域，比如一些中西部资源(600139,股吧)条件较差的区域，或者是资源枯竭型城市。这些地区“空城”现象的症结在于陷入“资源诅咒”，接续产业没有如期成长。
以ＧＤＰ“论英雄”致使新城被“建空”
然而，在“空城”现象形势愈发严峻的背景下，新城新区的建设却未望而却步，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心课题组2013年调查了12个省区的156个地级市和161个县级市。调查发现，90%以上的地级市正在规划建设新城新区；12个省会城市一共规划建设55个新城新区，有一个省会城市就要建13个新城区。部分城市新城总面积已达建成区的7.8倍，与此相伴的是“空城”、“睡城”、“死城”等现象频现。
据标准排名与《投资时报》联合发布中国大陆城市“鬼城”指数排行榜（2014）中的一组数据显示，2008年到2012年五年间，中国设市城市?穴共657个?雪的建成区面积增加了0.97万平方公里。而中国设市城市的城区人口仅增加了0.35亿人，按照住建部一平方公里建成区容纳一万人的城市标准，新建的0.97万平方公里需要容纳0.97亿人，该课题组认为，这意味着，仍有0.62亿人的人口容纳缺口，当然也意味着将有一批城市成为“鬼城”。
为何地方政府对建新城新区有如此高的热情？对此，中国国际经济交流中心研究部副研究员马庆斌在接受中国经济时报记者采访时认为，这背后的原因是传统的城市发展模式导致的，地方政府通过开发新城带动土地，可以获得高额的土地出让金。加上之前房地产行业一路高歌，这种情况下，地方政府追求利润投机心理严重，使得城市发展基于土地财政，而不是基于城市发展规律，超速的发展导致很多新城建立起来，却没有服务于百姓的居住，因此没有足够规模的人口入住使得新城变为“空城”、“鬼城”。
此外，马庆斌表示，老城的建设面临拆迁等问题，经济成本高，比较复杂而且矛盾多，为避免这些问题，地方政府更加热衷于建设新城新区。
“‘鬼城’、‘空城’的产生是地方政府短视的政绩观和过热的房地产市场共同催生出的畸形儿。”智纲智库资深研究员王放接受本报记者采访时进一步解释道，之前政府干部考核是以GDP论英雄，造新城既避免遇到老城区的历史遗留难题，同时城镇面貌焕然一新，最容易看得见政绩和效果，所以地方政府会选择这种“大干快上”的方式，建新城的同时却忽略了城市的容量需求。而更深层的原因是中国产业发展处于提质增效的阶段，部分产业发展产能过剩，面临极端化和同质化的现象，产业带动经济比较慢，所以地方政府选择通过建设新城新区投资拉动的发展模式。此外，实体经济疲软的情况下，地方政府GDP挂帅，靠卖地成为政府收入的一部分，土地财政促使地方政府主导建设大量新城。
各省份“新城”数量激增，而与之相配套的产业和基础设施却仍未完善，从而对人口的吸引力不足，这也使得新城变“空城”。这种现象也引起了政府部门的高度重视，近期国土部下发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中明确，除因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因外，不得设立城市新区。专家普遍表示，未来，一方面要将新城建设脚步放缓，另一方面将现有空城“强筋壮骨”。
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中国找“鬼”记，中国或现50个“鬼城”，国土部开始控“鬼”。
下一个“鬼城”会是谁？
标准排名与《投资时报》联合发布“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜（2014）”。其中，“鬼城”指数位居前十位的城市是二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。
这一榜单最终选取了排名靠前的50个城市。据榜单负责人称，这些城市基本符合标准排名对于“鬼城”、“空城”的判定标准，即城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照这一指标体系，中国未来可能会出现近50座“鬼城”。
这个标准的理论依据来自国家住建部的占用地标准—每一平方公里建成区容纳1万人口。榜单负责人表示，根据此标准，标准排名以城区人口与建成区面积的占比来计算一个城市成为“鬼城”或“空城”的可能性，并将这一数值称为“鬼城指数”。
比如，一个城市的建成区面积为100平方公里，按照占用地标准，这个城市容纳的城区人口应该为100万人，如果目前该城区仅有50万人，而该城市对外来人口的吸引力并不强的话，短时间内难以达到100万人的容纳量，就很可能沦为“鬼城”、“空城”。
面对可能出现的大量“鬼城”、“空城”有关部门开始控“鬼”。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示，目前城市新区扩张问题比较严重，“今后我们将严控城市新区用地，能不批就不批”。
过去五年中国新建了50个温州城
“鬼城”的出现与中国城市过去五年来的扩城大跃进有关。国土资源部2013年的一项调查显示，391个城市的新区规划人均城市建设用地197平方米，已建成区人均城市建设用地达到161平方米，远远超过人均100平方米的国家标准。
规划新城新区已成为难以遏止的地方冲动。今年4月21日，据国家发改委城市和小城镇改革发展中心调查显示，90%的中国地级市正在规划新城新区，部分城市新城总面积已达建成区的七八倍，“空城”、“睡城”、“死城”等现象频现。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组2013年调查了12个省区的156个地级市和161个县级市。调查发现，90%以上的地级市正在规划建设新城新区。此外，12个省会城市一共规划建设55个新城新区，有一个省会城市甚至要新建13个新城区。
榜单负责人透露，根据他们的研究发现，2008年到2012年五年间，中国设市城市的建成区面积增加了0.97万平方公里，相当于新建了50个温州城（截至2012年底，温州建成区面积为204平方公里）。如果以城市建设用地面积来算，结果将更加惊人。
过去十年，中国正进入城市急剧扩张的时期。中国城市规划设计研究院副院长杨保军表示，当一个国家城市化水平达到30%至70%，就意味着其已摆脱起飞期，进入发展期，城市规模急剧扩张，也就有必要进行城市扩建了。但对中小城市而言，盲目扩建并不妥当。
该榜单课题组搜集了657个设市城市过去五年中的建成区面积数据，在此基础之上计算出“中国城市过去五年年均扩城率排行榜（2014年）”，并最终截取了排名在前50位的城市。进入年均扩城率前50的城市中，大多为杨保军所称的中小城市。
榜单负责人表示，据统计，中国城市过去五年的年均扩城率为5.34%。而在年均扩城率榜单中位居前十位的城市为广东汕尾、江苏南通、海南三亚、内蒙古通辽、四川达州、宁夏吴忠、四川泸州、山东德州、山东济宁、福建泉州。
据中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平透露，2000年—2010年十年间，城镇建成区面积扩张了64.45%。而这一趋势正在由省会城市向地级市以及县级市下沉。标准排名的扩城率榜单进一步验证了此现象。
如果以过去五年中国城市建成区增加面积的值来计算，排名前十的基本都为特大城市或大城市，符合中国城市化进程规律。这十个城市分别为：重庆、苏州、东莞、乌鲁木齐、广州、北京、合肥、天津、长春和大连。
北上广深等一线城市引领一批二线省会城市占据了此榜单的主要位置。这说明，未来中国新型城镇化的主力依然会是这些特大城市和大城市。经济活力和对外来人口的吸引力是这些城市建成区面积不断扩大的重要因素。
标准排名的研究同时发现，吉林、常熟、鸡西、十堰、双鸭山、潮州、平凉、延吉、丹江口、满洲里等十个城市，在过去五年当中建成区的面积增长几乎为零。这从另一个角度说明，这些城市过去五年间缺乏经济增长活力。
5.34%的扩城率或致50座“鬼城”
目前中国尚未从立法层面对城市规模概念进行定义。但2010年，一个新的对城市规模判定的标准获得了学界认可：人口50万以下的为小城市，50万~100万的为中等城市，100万~300万的为大城市，300万~1000万的为特大城市，1000万以上的为巨大型城市。
仇保兴在国家住建部副部长任内曾呼吁，中国城市规划绝不能步美国后尘即大幅降低单位土地面积上的人口密度，造成严重的能源、生态、耕地等资源的浪费。他称，中国人口众多，必须选择紧凑型城镇的发展模式，坚持每一平方公里建成区1万人口的占用地标准。
根据国家住建部这一占用地标准，城市规模也可以按照建成区面积大小来定义，即建成区面积50平方公里以下的为小城市，50~100平方公里的为中等城市，100~300平方公里的为大城市，300~1000平方公里的为特大城市，1000平方公里以上的为巨大型城市。
按前述的扩城面积，过去五年，中国设市城市的城区人口仅增加了0.35亿人，以住建部一平方公里建成区容纳一万人的城市标准，新建的0.97万平方公里需要容纳0.97亿人，这意味着，仍有0.62亿的人口容纳缺口，当然也意味着将有一批城市成为“鬼城”。
根据这一标准，榜单最终选取了排名靠前的50个城市，其城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5，意味着中国未来可能会出现近50座“鬼城”。
榜单负责人称，他们的研究发现，媒体报道过的昆明、郑州、天津等地“鬼城”、“空城”现象或为短时间的现象甚至假象，更准确而言，应该是这些城市的新城区发展处于过渡期，以这几个城市的经济活力和城区人口总量来看，未来不太可能成为“鬼城”、“空城”。而媒体关注的鄂尔多斯(7.38,0.00, 0.00%)、威海、三亚等城市的“鬼城”、“空城”现象，按照该榜单标准，的确属于“鬼城”、“空城”范畴。在上榜的一些旅游城市中，外来人口多为游客，无法形成支撑当地经济社会发展的稳定力量，其城市扩张很可能导致“鬼城”、“空城”现象。三亚的“候鸟城市”现象便说明了这一点。
“鬼城”现象已经引起了国家有关部委的注意。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。去年以来，国土部配合发改委等部门研究制定了《城市新区设立审核办法》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示，目前城市新区扩张问题比较严重，“今后我们将严控城市新区用地，能不批就不批”。
按照相关要求，今后国土部将严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万~300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万~500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地。
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