[摘要] 居住证,《国务院关于进一步推进户籍制改革的意见》出台，在全国推行居住证制度、在特大城市推行积分落户制、明确提出保障教育平权、扩大基本公共服务覆盖面，是其亮点。
7月30日，社会殷盼之下，《国务院关于进一步推进户籍制改革的意见》（下称《意见》）公布。《意见》基本延续了过往户改的基本框架，但表述更加清晰、细化，具有可操作性。明确在推行居住证制度、在特大城市推行积分落户制、要求保障教育平权、扩大基本公共服务覆盖面，是其亮点。
不过，过去历次户改，由于财权、事权关系未理顺、中央地方扯皮等因素，难以摆脱“雷声大、雨点小”的尴尬。公安部副部长黄明今日在国新办发布会上强调，此次户改是按照中央全面深化改革要求统一部署的一次综合配套改革，是各有关部门配套进行的改革。其决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实，是以往所没有的。
目前，与户改有重大关系的《深化财税体制改革总体方案》已经中共中央政治局审议通过，但尚未公布，户改能否有制度保障尚待观察。《意见》就财税体制提出一些基本框架，要求加强基本公共服务财力保障。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度等。财政部副部长王保安表示，下一步将结合《意见》，将进一步完善财政转移支付的机制和办法。
保障教育平权
子女教育问题在外来人口对户改的关注中居于核心地位。十八大届三中全会明确严控特大城市人口规模方针以来，北京等特大城市，实际上把教育作为控人手段，严卡随迁子女幼升小、小升初、初升高等各阶段入学条件，许多孩子被迫离开，有的不得不与父母分离。《意见》则明确提出，保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。
《意见》将教育划分为基本义务教育、非义务教育、异地高考等不同层次，设置不同获取条件。此次户改，一个重要推进户改的手段是居住证，待相关管理办法出台后，将在推行，成为阶梯式获取公共服务的工具。
根据《意见》，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本公共教育权利。以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。并将逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。
教育部副部长刘利民表示，在规划上，教育部要指导各地把常住人口，包括随迁子女纳入到区域教育的发展规划之中。在经费上，要求各地按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费，并将加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度。此外，将不断完善中小学生学籍信息管理系统，将随迁子女纳入。
多年来，中国户籍制度改革沿着两条路径进行。一条路是逐步放宽落户限制，区分城市类别阶梯式推进。另一条路，则是逐渐将户籍与福利脱钩，推进基本公共服务均等化。这次户改延续了这一思路。
在公共服务方面，除教育外，同样是以居住证为手段，住房、养老等方面公共服务的获取路径也更加明晰化。《意见》提出，扩大基本公共服务覆盖面。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。《意见》明确，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。
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差别化落户
《意见》对十八届三中全会提出的针对不同类型城市的差别化落户方针做了细化。一个体现人道的政策是，当本人达到落户条件时，其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，也可以在在当地申请登记常住户口。
根据《意见》，中国将全面放开建制镇和小城市落户限制。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇，只要有合法稳定住所(含租赁)的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，就可以在当地申请登记常住户口。
中等城市和大城市，要求合法稳定就业，并将主要根据社保年限，设定落户条件。城区人口50-100万的中等城市，要求合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁)，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所(含租赁)不得设置住房面积、金额等要求；城区人口100万至300万的大城市，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年；城区人口300万至500万的大城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。对参加城镇社会保险年限的要求也不得超过5年。
对于城区人口500万以上的特大城市，则强调严格控制人口规模。《意见》明确要求改进这些城市的现行落户政策，建立完善积分落户制度。黄明认为，这将建立公开透明的通道。
具体设置上，根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。
不过，目前已实行积分落户的上海、广州等地，落户指标都很少。其积分设置方式也受到一些诟病，学历不高但在城市长期就业的农业转移人口很难积足分值。黄明表示，未来，积分落户制度仍由各个城市根据自身情况来制定。对于媒体记者是否会更加严格的提问，黄明表示，总体来说，要严格控制规模，但各个城市将根据实际情况制定政策，因城而异。
在落户条件上，人社部副部长杨志明在发布会上对“稳定就业”做出细化解释：将有劳动合同视为稳定就业，建筑、餐饮等季节性强、用工时间短、有简易合同的也视为稳定就业。
存量转移人口是此次户改的重点关注对象。《意见》提出，认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。黄明表示，一个大目标是到2020年，要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。同时，让暂时没有落户的常住人口，能够逐步享受当地基本公共服务。
《意见》要求，各省份因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布。公安部、发展改革委、教育部等部门要按照职能分工，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，完善法规，落实经费保障。
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公安部副部长黄明30日在国新办就《关于进一步推进户籍制度改革的意见》举行的新闻发布会上表示，国务院正式公布的《意见》，对大中小城市、特大城市的落户政策作了具体的解释，兼顾大中小城市和建制镇，东中西部地区不同的实际，根据人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。
黄明指出，对建制镇和小城市是全面放开，就是说基本没有门槛，只要有意愿、想落户，有合法稳定的住所，哪怕是租的房子都可以落户。中等城市基本放开，就是门槛比较低，只要有合法稳定的住所，合法稳定的就业，按照先后顺序排队，有意愿落户的，一般也都可以落户。对大城市能放开的尽量放开，降低门槛。城区人口100万至300万的城市，只要有合法稳定就业，达到一定年限，并有合法稳定的住所，同时按照国家规定参加社会保险达到一定的年限就可以落户。城区人口300万到500万的城市，要适度控制落户的规模和节奏，防止人口增长过快，这样落户的条件就要严格一些。对于500万人口以上的特大城市，这次《意见》是明确要严格控制人口规模，通过建立积分制度，建立公开透明的落户通道。
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